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益耳山

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一位官员这样解读土地财政  

2016-10-08 11:31:51|  分类: 财经 |  标签: |举报 |字号 订阅

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中国特色发展道路的核心,就是“土地财政”。这一模式是否可以持续?是否还能改进?还是必须全盘放弃?乃是攸关国家命运的重大抉择。

但由于“土地财政”被“房价”、“腐败”、“泡沫”等敏感的社会话题所绑架,摒弃“土地财政”,几乎成为学界和舆论界一边倒的共识。“土地财政”之所以抗风而立,批而不倒,就在于有着不为学术界所知的内在逻辑。

城市的特征,就是能提供农村所没有的公共服务,公共服务是城市土地价值的唯一来源。城市不动产的价值,说到底,就是其所处区位公共服务的投影,公共服务都需要大规模的一次性投资,巨大的一次性投资,成为制约城市发展的主要障碍。

在计划经济条件下,经济分为被农业和工业两大部类,国家通过工农业产品的剪刀差,不断将农业的积累转移到工业部门。依靠这种办法,中国建立起初步的工业基础,但却再也没有力量完成城市化的积累。超强积累窒息了中国经济,改革前中国城市化水平一直徘徊在百分之十几左右。

中国城市化模式的大突破,起始于1980年代后期。深圳、厦门等经济特区被迫仿效香港,尝试通过出让城市土地使用权,为基础设施建设融资。从此开创了一条以土地为信用基础,积累城市化原始资本的独特道路。这就是后来广受诟病的“土地财政”。

1994年的分税制改革,极大地压缩了地方政府的税收分成比例,但却将当时规模还很少的土地收益,划给了地方政府,奠定了地方政府走向“土地财政”的制度基础。随着1998年住房制度改革(“城市股票上市”)和2003年土地招拍挂(卖方决定市场)等一系列制度创新,“土地财政”不断完善。税收分成大减的地方政府不仅没有衰落,反而迅速暴富。急剧膨胀“土地财政”,帮助政府以前所未有的速度积累起原始资本。成百上千的城市,排山倒海般崛起。无论城市化的速度还是规模,都超过了改革之初最大胆的想象。

没有“土地财政”,今天中国经济的很多问题不会出现,但同样,也不会有今天中国的城市化的高速发展。中国城市伟大成就背后的真正秘密,就是创造性地发展出一套将土地作为信用基础的制度——“土地财政”。可以说,没有这一伟大的制度创新,中国特色的城市化道路就是一句空话。

计划经济所建立的城市土地国有化和农村土地集体化,为政府垄断土地一级市场创造条件。“土地财政”的作用,就利用市场机制,将这笔隐匿的财富,转化成为启动中国城市化的巨大资本。

“土地财政”并非中国专利。美国从建国伊始,直到1862年《宅地法》规定土地免费转让给新移民,殖民者几乎无偿地从原住民手中掠得大片土地,前后持续近百年。1862年后,联邦政府的“土地财政”才逐渐被地方政府的财产税所代替。

土地私有的公共服务的任何改进,政府需要通过税收体系,才能够将这些外溢的收益收回。税收财政的效率损耗带来的利益漏失极高。而在土地公有制的条件下,政府无需经由曲折的税收,就可以直接从土地升值中收回公共服务带来的好处。计划经济遗留下来的这一独特的制度,使土地成为中国地方政府巨大且不断增值的信用来源。

不同于西方国家抵押税收发行市政债券的做法,中国土地收益的本质,就是通过出售土地未来的增值(70年),为城市公共服务的一次性投资融资。中国城市政府出售土地的本质,就是直接销售未来的公共服务。如果把城市政府视作一个企业,那么西方国家城市是通过发行债券融资,中国城市则是通过发行的“股票”融资。居民购买城市的不动产,相当于购买城市的“股票”。

这就解释了为什么中国的住宅有如此高的收益率,中国的房价和外国的房价是完全不同的两个概念——前者本身就附带公共服务,后者则需另外购买公共服务。

 

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